Dyżurna kryzysowa

Irena Lipowicz, rzecznik praw obywatelskich

publikacja 15.09.2010 19:53

Polacy nie lubią swojej administracji. Ale niekoniecznie dlatego, że jest niewydolna czy łamie prawa obywatelskie. Po prostu nauczyli się myśleć, że biurokracja jest zła.

Tygodnik Powszechny 37/2010 Tygodnik Powszechny 37/2010

 

Anna Mateja: Kiedy w 1988 r. Ewa Łętowska rozpoczynała pracę jako rzecznik praw obywatelskich, otrzymała 60 tys. listów. Zmienił się ustrój, prawa obywatelskie w Polsce istnieją już nie tylko na papierze, a w jednym z wywiadów powiedziała Pani: „nie byłoby 60 tys. listów do rzecznika rocznie, gdyby z prawem było wszystko w porządku”. Polacy nauczyli się bronić swoich praw czy po prostu stali się bardziej nieustępliwi?

Irena Lipowicz: Zbieżność liczby listów świadczy tylko o tym, że krzywda ludzka i indywidualnie rozumiane „poczucie sprawiedliwości” są ponadczasowe. Poza tym – wszystko jest inaczej, przede wszystkim zmienił się rodzaj zgłaszanych skarg. Czy ktoś jeszcze pamięta, że prof. Łętowska, wraz z dr. Andrzejem Malanowskim, rozpoczynali pracę od skargi Polskiej Partii Socjalistycznej, której odmówiono rejestracji? W porównaniu z obecnymi tamte skargi dotyczyły spraw fundamentalnych ustrojowo – rozszerzały sferę obywatelskiej wolności.

Gros spraw miało dużo mniejszy kaliber: niesprawiedliwe wyroki, nadużycia popełnione przy realizacji reformy rolnej, odmowa służby wojskowej...

O, to dobry przykład, by pokazać, co się zmieniło. Ponieważ nie ma już powszechnego poboru, skarg jest mniej, a te, które otrzymujemy, dotyczą profesjonalizacji armii, stosunku pracy, wypłaty odszkodowań, pomocy psychologicznej dla żołnierzy wracających z Afganistanu. W Sejmie leży projekt ustawy powołującej Rzecznika Praw Żołnierzy – dobrze, że podkreśla się wagę tych spraw, ale czy wymagają one powołania osobnego ombudsmana? W każdym razie planuję uruchomić telefon zaufania dla żołnierzy i oficerów.

Mam nadzieję, że uda mi się też wkrótce przekonać pana prezydenta, jako zwierzchnika sił zbrojnych, i ministra obrony narodowej do wsparcia rozwoju różnych form samopomocy i samoorganizacji środowiska wojskowego. Potrzebne są bowiem instytucje, które pomagałyby żołnierzom, a przede wszystkim ich rodzinom, w ułożeniu tysiąca życiowych spraw, jakie pojawiają się za każdym razem, kiedy żołnierz zmienia jednostkę czy miejsce pobytu. Wraz z nim przenosi się np. do tzw. zielonego garnizonu najbliższa rodzina i kolejny raz musi układać wszystko od nowa: urządzić mieszkanie, znaleźć szkoły dla dzieci w różnym wieku, pracę dla żony. Lepsza organizacja środowiska wojskowego prawdopodobnie pomoże zapobiec wielu skargom.

W najbliższych tygodniach wybierają się do mnie przedstawiciele środowisk poszkodowanych w wyniku reformy rolnej i nacjonalizacji. Ponieważ ustawodawca wciąż nie uregulował tych kwestii, tylko Kościoły i związki wyznaniowe mogą odzyskiwać utracone mienie, reszta poszkodowanych skazana jest na żmudną drogę sądową. W efekcie, w ciągu minionych 10 lat tych spraw dotyczyło kilka tysięcy skarg.

Drugim nierozwiązanym problemem jest los ludzi zajmujących mieszkania zakładowe, sprzedanych razem z budynkami. Ludzie pytają rzecznika, czy to jest sprawiedliwe, nawet jeśli zgodne z przepisami prawa? No właśnie.

Jeżeli ponad 20 lat temu obywatel skarżył się rzecznikowi na to, że, mówiąc w dużym skrócie, źle mu się żyje we własnym kraju, bo naruszane są jego podstawowe prawa, na co teraz narzeka przede wszystkim?

Na zakład pracy: ponad 26 proc. – najwięcej! – przychodzących do rzecznika skarg dotyczy prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, czyli relacji z pracodawcą i Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. Prawo gospodarcze i daniny społeczne stanowią 17 proc., sprawy karne – 13 proc., mieszkaniowe – 11 proc. Reszta spraw to już mniejsze wielkości. Suche dane niewiele jednak mówią, bo np. sprawy prawa pracy są bardziej przejrzyste prawniczo niż sprawy karne, które przeszły już wszystkie instancje, są skomplikowane i trudne do prowadzenia.

Czego konkretnie dotyczą skargi? Sporów ze skarbówką? Opieszałości wymiaru sprawiedliwości?

Sprawy finansowo-podatkowe, np. niesłusznie naliczony podatek, niewłaściwa interpretacja prawa podatkowego, niespójne przepisy, to najczęstsza przyczyna sporów obywateli z urzędami. Skargi dotyczą też „nadgorliwości” urzędów w stosowaniu prawa, które działają wedle zasady: wszystko dla fiskusa. Skarbówka urządza więc częste kontrole firm, niejako „na wszelki wypadek”, wzywa do tłumaczenia się z zakupów samochodów czy mieszkań, a wątpliwości interpretacyjne rozstrzyga na korzyść Skarbu Państwa. Obywatele idą po sprawiedliwość do sądu i niestety długo na nią czekają: tak w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, jak na kasację w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Dodajmy do tego rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych.

 

Równie dolegliwym problemem jest opieszałość wymiaru sprawiedliwości, na którą Polacy skarżą się już przed trybunałem w Strasburgu. Mój poprzednik, dr Janusz Kochanowski, powołał w biurze rzecznika zespół ds. przewlekłości sądowej, który zakończył prace prawie dwa lata temu, ale nie sporządzono raportu z jego działań. Napiszemy go do końca września, rozszerzając w przyszłości o nieuwzględniony problem przewlekłości postępowań administracyjnych, przedstawimy opinii publicznej i odpowiednim podmiotom w państwie wraz z rekomendacjami. Wolałabym jednak nie mówić o tym, jakie one będą – poznamy je za parę tygodni.

W spory między firmą prywatną a obywatelem rzecznik ingerować nie może, ale jeśli obywatel zapożycza się bez opamiętania w firmie pożyczkowej, a potem pisze do rzecznika, „by mu pomóc”, co można dla niego zrobić? W ostatnich dniach lipca brytyjski Provident, druga po SKOK-ach niebankowa firma pożyczkowa w Polsce, ogłosił, że w pierwszym półroczu 2010 r. udzielił 762 tys. osób prawie 650 mln złotych pożyczek. Co trzecia z nich jest trudna do odzyskania.

Jednym z pierwszych spotkań, jakie zorganizowałam jako rzecznik, była rozmowa z przedstawicielami uczelni, podczas której zaproponowałam powołanie Koła Prawa Bankowego i „kliniki” prawa wyspecjalizowanej w poradnictwie dla osób zadłużonych, które nie potrafią wyjść z pułapki kredytów, a nie wiedzą, że mogą negocjować z bankiem – przecież banki to nie zło wcielone! – wysokość rat, ich rozłożenie w czasie. Pomoc, tak jak i w innych klinikach prawa, które zrobiły wiele dobrego dla edukacji prawniczej Polaków, byłaby świadczona bezpłatnie.

Z kredytami jest jeszcze taki kłopot, że zaciągają je osoby starsze – nie zawsze dlatego, że namawia do tego wnuczka, która chce kupić mieszkanie, czy syn przed wyjazdem na wakacje. To pokolenie wyrosło w systemie wiecznych niedoborów, a nie drapieżnego pozyskiwania klientów, więc jeśli emeryt odbiera kolejny natrętny telefon z propozycją zaciągnięcia kredytu, w końcu sam zaczyna wierzyć, że go szybko spłaci. Można się poskarżyć rzecznikowi zarówno na te ocierające się o nękanie telefony, jak na umowę, jeżeli osoba ją podpisująca działała w błędzie, ponieważ fałszywie przedstawiono jej warunki kredytu.

Podobnie jak w sytuacji, kiedy firma w podstępny sposób wyłudziła od obywatela dane osobowe, zmusiła do działań naruszających jego godność czy odmówiła wypłaty należnych świadczeń, rzecznik powołuje się na art. 76 Konstytucji, który zapewnia, że „władze publiczne chronią konsumentów, użytkowników i najemców przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi”. Na tej podstawie możemy sugerować organom władzy publicznej, by zajęły się sprawą.

Czytając o kolejnej historii dziecka odbieranego rodzicom siłą, zastanawiam się, skąd się bierze pryncypialność urzędników. Prawo, niejednokrotnie wyrok sądowy, mają po swojej stronie, ale czy fakt, że rodzice nie pracują albo nie potrafią posprzątać w domu, jest wystarczający, by rodzicom odbierać dzieci?

Dobrze, że pani poruszyła tę sprawę, bo to przykład jednej z ważniejszych współcześnie spraw – znalezienie progu legislacji, czyli tego, jakie rozwiązania prawne, ingerujące w rodzinę, ludzie są w stanie zaakceptować. Najpierw jednak opowiem pewną historię sprzed dziesięciu lat. Dobrze sytuowane i kochające się polskie małżeństwo, mieszkające w Szwecji, kończyło pracę nad wyczerpującym projektem. Byli zmęczeni, w lodówce pusto, dzieci cichcem oglądały po nocach telewizję. Przyszły młode pracownice opieki społecznej, zaalarmowane przez szkołę: zobaczyły, że w domu panuje nieład, rodzice nie mają ochoty rozmawiać – w ogóle sprawiają wrażenie niezainteresowanych sytuacją dzieci. Sporządziły raport: dzieci są zagrożone i władza publiczna musi działać. Zdecydowano, że należy je odebrać rodzicom i na sześć miesięcy umieścić w domu dziecka w odległej miejscowości. W nocy rodzina spakowała się i uciekła.

Na zajęciach pytałam studentów: kto miał rację? Przytłaczająca większość uważała, że, oczywiście, rodzice – to straszne, w jak brutalny sposób władze zagrażały wartościom rodzinnym. Wtedy przytaczałam im zdanie szwedzkich ekspertów, którzy przyjeżdżają do nas i nie mogą się nadziwić, czytając o pracy pomocy społecznej, że jesteśmy tak lekkomyślni: lepiej w trzech przypadkach, a nawet dziesięciu, ryzykować przedwczesnym odebraniem dzieci, niż później zastanawiać się, kto jest winien, kiedy stanie im się krzywda.

Jeśli oburza nas pryncypialność działań administracji, przypomnijmy sobie oburzenie sprzed kilku lat, kiedy w domu pewnego małżeństwa znaleziono ukryte w beczce zwłoki noworodków. Wtedy podniósł się krzyk, i słusznie: gdzie były administracja i pomoc społeczna? Równie głośno było rok temu, kiedy rodzinie z Błot Wielkich usiłowano odebrać małą Różę – dzięki temu przebił się pogląd, że nie można odbierać dzieci tylko z powodu biedy.

 

Brudnej podłogi, tak naprawdę.

Szwedzi powiedzieliby, że nie chodzi o brudną podłogę, ale o to, że rodzice nie radzą sobie z utrzymaniem domu, a więc stwarzają zagrożenie dla dzieci. Czasami zresztą chodzi o sprawy dużo poważniejsze.

W jednym z krajów zachodnich polskie małżeństwo dowiedziało się, że dwójka ich dzieci jest ciężko chora – mają szansę przeżyć tylko przy zastosowaniu niezwykle restrykcyjnego leczenia i diety. Rodzice nie uwierzyli w diagnozę i wrócili z dziećmi do Polski. Jedno z dzieci tutaj zmarło, więc kiedy wrócili do poprzedniego miejsca zamieszkania za granicą, mimo że byli cudzoziemcami, odebrano im drugie dziecko, „by je ratować”. Umieszczono je w rodzinie zastępczej, która dawała gwarancję, że zadba o konieczne zabiegi lekarskie i dietę. Zrozpaczeni rodzice tłumaczyli, że skoro dziecko i tak ma małe szanse przeżycia, czy nie lepiej, by ostatnie lata przeżyło szczęśliwe razem z nimi? Służby publiczne patrzyły na sprawę inaczej: współczujemy rodzicom w ich dramacie, ale jesteśmy adwokatem tego dziecka. Nie możemy zakładać, że umrze, więc spokojne lata z rodzicami to nie wszystko, co możemy mu zapewnić. Wystarczy z żelazną konsekwencją wypełniać polecenia lekarzy, tyle że rodzina sobie z tym nie radzi, bo zamiast podjąć wyzwanie, „wyparła” chorobę.

I co pani by zrobiła?

Na początek przedstawiłabym racje wszystkich stron.

A potem byśmy się zastanowili? No właśnie, w takich sprawach nie ma „najlepszych rozwiązań” – trzeba utrzeć jakieś stanowisko, poznać, co ludzie przyjmują za zgodne z „poczuciem sprawiedliwości”, i wtedy orzekać, czy np. skarga rodziców na lekarzy, że poddają dziecko kolejnej chemioterapii po wyczerpującym leczeniu onkologicznym, ma już znamiona „uporczywej terapii” i narusza prawa pacjenta.

Niewątpliwie szukamy własnych rozwiązań – trzeciej drogi, która uwzględniałaby i szacunek dla integralności rodziny, i prawa dziecka. Może państwo powinno pełnić rolę systemu wczesnego ostrzegania? Natomiast urzędnik państwowy nie może być ofiarą sprzecznych oczekiwań, a często jest, bo Polacy nie lubią swojej administracji.

Niekoniecznie dlatego, że jest niewydolna czy łamie prawa obywatelskie. Prędzej dlatego, że uczono nas, choćby za PRL-u, że biurokracja jest zła. W minionym półwieczu władza dwa razy otrzymała administrację, której nie lubiła: zaraz po wojnie, i wtedy robiła wszystko, by upodlić ludzi o fantastycznym etosie pracy i służby, i po ’89, kiedy nowa władza otrzymała aparat przygotowany wyłącznie do wykonywania poleceń.

Ludzie krytykują administrację także dlatego, że ciągle się rozrasta i coraz więcej kosztuje. Witold Gadomski w „Gazecie Wyborczej” wyliczył, że w ciągu trzech lat rządów PO administracja publiczna zanotowała dziesięcioprocentowy wzrost zatrudnienia.

Struktura administracji wymaga reformy, którą ze względów politycznych trudno nam przeprowadzić, co więc robimy? Powołujemy pełnomocników, komisje, komitety. I mamy wzrost zatrudnienia. Sprawy spływające do rzecznika pokazują czarno na białym, że zaniechana reforma administracji rządowej poważnie utrudnia ludziom życie w ich państwie. Pytała mnie pani, na co Polacy narzekają najbardziej, a jak pani myśli?

Na służbę zdrowia (jak uświadamiała niedawna akcja społeczna: połowa pacjentów czuje się traktowana w szpitalach jak przedmioty), działanie sądów, urzędy skarbowe, infrastrukturę...

Otóż to! Wszystko to podlega administracji rządowej. Przeprowadziliśmy reformę administracji samorządowej i kraj się zmienił. Gminy bywają lepsze i gorsze, ale na działanie organów gminnych ludzie skarżą się rzecznikowi nieporównywalnie rzadziej niż na inne działy administracji. Rzecznik nie przeprowadzi reformy administracji, ale może słać listy, zwracać uwagę, tłumaczyć, co nie działa i dla dobra obywateli wymaga zmiany.

 

Zapomniałam o zarządzaniu kryzysowym.

Wizytując ośrodek terenowy RPO w Katowicach, który monitorował sytuację powodziową na południu kraju, spotkałam się z miejscowymi władzami. Ustaliliśmy, że w listopadzie powołany zostanie zespół kryzysowy udzielający pomocy psychologicznej ofiarom klęsk żywiołowych i zbierze się zespół roboczy, by zastanowić się nad wnioskami, które wypływają z akcji zarządzania kryzysowego i długofalowej pomocy powodzianom. Czas nie jest bez znaczenia. Do pierwszych śniegów na terenach popowodziowych będzie się sporo działo: osuszanie murów, remontowanie, urządzanie miejsca na zimę. Kiedy tego zajęcia zabraknie, może pojawić się depresja, żal za utraconym poczuciem bezpieczeństwa i majątkiem.

Na tym, co ci ludzie przeszli, musimy się uczyć, stąd pomysł konferencji władz samorządowych i przedstawicieli administracji rządowej na początku 2011 r. „Człowiek w potrzebie”, na której zostaną przedstawione wynikające ze skarg do RPO rekomendacje dotyczące zarządzania kryzysowego na wypadek powodzi, pożarów, trąb powietrznych. Choćby taki postulat: każda gmina powinna mieć „gorącą linię” dyżurnego kryzysowego, który odbiera telefon o każdej porze dnia i nocy, a potem koordynuje ewentualną akcję ratunkową. Proste, prawda? Tymczasem zdarzało się w maju, że nie było komu przekazać w gminie ostrzeżenia o zbliżającej się powodzi, bo była noc albo weekend i do nikogo nie można było się dodzwonić. Dalej: stworzenie planów zagospodarowania przestrzennego, których wiele gmin nie posiada, przez co trudno ludziom się zorientować, które tereny są zalewowe; uporządkowanie spraw spółek wodnych i wałowych, by nie dochodziło do gorszących sporów, kto odpowiada za jakiś odcinek wałów.

Najbardziej precyzyjne rekomendacje dla zarządzania kryzysowego, jakie biuro rzecznika opracowuje do spółki z samorządem, nie wyręczą jednak ludzi z działania. Wzorem powinny być dla nas Przyszowice na Śląsku, które uratowały się dzięki samoorganizacji mieszkańców. Najprościej bowiem powiedzieć, że rząd ma załatwić, a może nawet wyręczyć obywatela. Tymczasem w państwie każdy ma jakieś zadania i każdy powinien czuć się współodpowiedzialny.

Dlaczego chce Pani być mediatorem między państwem a obywatelem? Powinna Pani bronić praw obywateli, a nie mediować. Na dodatek wciąż Pani mówi o apolityczności, choć trudno o bardziej polityczną sprawę niż łamanie praw obywatelskich.

Słowa o „twardej apolityczności” urzędu rzecznika pochodzą z komentarza do zapisów w konstytucji o rzeczniku praw obywatelskich i znaczą tylko tyle, że rzecznik nie jest od uprawiania polityki jakiejkolwiek partii. Apolityczność nie zwalnia mnie z bronienia praw człowieka, i to jest oczywiste.

Odbywam masę spotkań. Z przedstawicielami środowiska LGBT (lesbijek, gejów, bi- i transseksualistów) rozmawiałam już na temat spraw dla nich najpilniejszych; na październik zaplanowaliśmy pierwsze robocze spotkanie – będzie dotyczyć poprawności przyjmowania i rejestrowania zgłoszeń przez organy państwa aktów przemocy wobec mniejszości seksualnych. Godność człowieka jest najważniejsza – chroni ją konstytucja – więc nikt w Polsce nie może się bać lub wstydzić pójść na policję np. w przypadku pobicia. Z kolei na spotkaniu z panem Jurkiem Owsiakiem prosiłam o zaangażowanie w działania Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy osób niepełnosprawnych i starszych, pytałam o jego rekomendacje dla pomocy powodzianom. Poruszyliśmy też kwestię inwazji tzw. dopalaczy wśród młodzieży.

Zdaję więc sobie sprawę z oczekiwań żywionych wobec rzecznika praw obywatelskich, ale nie chcę składać żadnych deklaracji. Obiecać mogę tylko jedno – każdą skargą zajmę się tak samo rzetelnie: na brak etyki w szkole, na dyskryminację osób homoseksualnych, niepełnosprawnych czy w podeszłym wieku.

Rozmawiała Anna Mateja

Prof. IRENA LIPOWICZ specjalizuje się w prawie administracyjnym i samorządowym. Była posłanką z ramienia UD i UW. Współtwórczyni reformy administracyjnej kraju z 1999 r. Od 2000 r. była ambasadorem w Austrii, następnie przedstawicielką MSZ ds. stosunków polsko-niemieckich. Odeszła z ministerstwa w 2006 r., wraz z ministrem Stefanem Mellerem, po powstaniu koalicji PiS-LPR--Samoobrona. Kierowała Fundacją Współpracy Polsko-Niemieckiej, była członkiem Kolegium NIK.