Premier Donald Tusk, dążąc do destabilizacji państwa polskiego w wielu dziedzinach życia, a ostatnio w bezpodstawnej walce z Kościołem, powołuje się na Deklarację Rządu Rzeczypospolitej Polskiej podpisaną przez premiera Włodzimierza Cimoszewicza 15 kwietnia 1997 r. Powstają pytania: Jaka jest jej moc obowiązująca, czyli jaka jest pozycja tej Deklaracji w hierarchii źródeł obowiązującego prawa w Polsce? Czy została ona uzgodniona ze Stolicą Apostolską?

W dobie ogromnej inflacji prawa należy dać odpowiedź na powyższe pytania, ponieważ niektórzy specjaliści od zarządzania zasobami ludzkimi, pełniący obecnie wysokie urzędy państwowe, postępują tak, jak gdyby uważali, że konstytucja i konkordat oraz inne akty normatywne są w hibernacji.

Zasady tworzenia i stosowania prawa

Przed udzieleniem odpowiedzi na powyższe pytania należy przypomnieć fundamentalne zasady tworzenia i stosowania prawa w praworządnym państwie, jakim, zgodnie z zapisem konstytucyjnym, jest Rzeczpospolita Polska, która jest „demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej” (art. 2), i „przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego” (art. 9).

We współczesnych praworządnych państwach normy prawne powstają najczęściej w wyniku stanowienia. Stanowienie prawa to proces sformalizowany. Aby powstała norma postępowania mogła się stać częścią obowiązującego prawa, powinna spełniać następujące wymogi: powinna być wydana przez kompetentny organ władzy, który w toku jej ustanawiania postępował zgodnie z przewidzianymi w prawie procedurami; przekazana adresatom w prawidłowo zbudowanym akcie normatywnym; podana do wiadomości publicznej w prawnie określony sposób.

Odmienną formą stanowienia prawa jest zawieranie umów o charakterze prawotwórczym, do których należy konkordat. Normy prawne powstałe wskutek umowy (konsensualne) różnią się od stanowionych w sensie ścisłym tylko tym, że nie są wynikiem jednostronnej decyzji władzy, lecz efektem uprzedniego porozumienia między zainteresowanymi podmiotami. Umowy są powszechnym źródłem prawa międzynarodowego. W polskim systemie prawa, w drodze porozumienia, tworzone są: część prawa pracy (tzw. zbiorowe układy pracy) i prawo wyznaniowe.

Odpowiadając bezpośrednio na postawione pytania, należy stwierdzić, że hierarchia aktów normatywnych została określona w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uchwalonej przez Zgromadzenie Narodowe 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997, nr 78, poz. 483 z późn. zm.), zaakceptowana przez suwerena, jakim jest Naród Polski (art. 4), w ogólnokrajowym referendum 25 maja 1997 r. (Dz.U. 1997, nr 31, poz. 174) i weszła w życie 17 października 1997 r.

Źródła obowiązującego prawa

Źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego, które obowiązują na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87).

Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Umowy międzynarodowe, ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, są ogłaszane w trybie wymaganym dla ustaw (art. 88). Natomiast ratyfikacja umowy międzynarodowej i jej wypowiedzenie wymaga dodatkowo ustawowej uprzedniej zgody, jeżeli umowa międzynarodowa dotyczy: 1) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych; 2) wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w konstytucji; 3) członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej; 4) znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym; 5) spraw uregulowanych w ustawie lub w których konstytucja wymaga ustawy (art. 89 ust. 1). Ratyfikacja składa się z dwóch etapów: podpisania i promulgacji. W sytuacji konkordatu kompetentnymi do podpisania są Prezydent RP oraz Biskup Rzymu. Natomiast organami promulgacyjnymi, w których w sposób urzędowy podaje się do wiadomości, są: Dziennik Ustaw i „Acta Apostolicae Sedis”. Jak wynika z przytoczonego przepisu konstytucji, w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce nie znajduje się akt normatywny, jakim jest deklaracja. Należy jednak zauważyć, że owa Deklaracja została podpisana już po przyjęciu przez Zgromadzenie Narodowe, ale jeszcze przed wejściem w życie konstytucji z 1997 r., dlatego też Ustawa Zasadnicza nie gwarantuje jej mocy obowiązującej. Jednak takiej mocy nie nadały jej także wówczas obowiązujące akty normatywne, ponieważ prawodawca w ustawie z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” (Dz.U. 1950, nr 58, poz. 524 z późn. zm.) postanowił: „W Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej ogłasza się: (…) umowy zawarte przez Państwo Polskie z innymi państwami oraz oświadczenia rządowe w sprawie mocy obowiązującej tych umów, ich ratyfikacji oraz uczestnictwa w nich innych państw” (art. 1 ust. 1 pkt 3). W związku z tym, choć Deklaracja została opublikowana w prasie dzień po podpisaniu („Rzeczpospolita” z 16 kwietnia 1997 r., s. 2), a następnie osiem miesięcy później, bo dopiero 26 stycznia 1998 r., promulgowana przez ówczesnego ministra spraw zagranicznych Bronisława Geremka instrumentem prawnym, jakim jest „oświadczenie rządowe” (M. P. 1998, nr 4 poz. 51), to i tak nie wywiera skutków prawnych. Prawodawca nakazał promulgować oświadczenia rządowe w sprawie mocy obowiązującej umów międzynarodowych w Dzienniku Ustaw, a Deklaracja Cimoszewicza i Oświadczenie Rządowe podpisane przez Geremka promulgowane zostały w „Monitorze Polskim”, i to już po wejściu w życie aktualnie obowiązującej konstytucji.

Manipulacje lewicy

W tym czasie, tj. od przyjęcia przez rząd do publikacji w „Monitorze Polskim”, toczyła się polityczna debata.

Podczas pierwszego czytania ustaw okołokonkordatowych, które odbyło się 22 maja 1997 r., posłanka Izabella Sierakowska (SLD) przedstawiła warunki ratyfikacji konkordatu z 28 lipca 1993 r. i żądała nadania dwustronnego charakteru dla jednostronnej Deklaracji Rządu RP.

Stwierdziła: „Mamy więc prawo domagać się właśnie dwustronnego, nie w interpretacji, a dwustronnego podpisania deklaracji, tym bardziej że deklaracja jest ułomna, nie wyjaśnia wielu zakwestionowanych przez mój klub problemów związanych z preambułą, brakiem określenia czasu obowiązywania konkordatu. Deklaracja powtarza postanowienia jednostronnie korzystne dla Stolicy Apostolskiej, która uzyskane przywileje próbuje zrównoważyć legalizacją państwa (…). Od merytorycznej wartości ustaw okołokonkordatowych, dwustronności deklaracji zaakceptowanej przed wyrażeniem zgody na ratyfikację przez Sejm konkordatu zależy nasze ostateczne stanowisko. Wiemy, że to są twarde warunki. Brak ich realizacji spowoduje, że klub Sojusz Lewicy Demokratycznej będzie głosować przeciw ratyfikacji konkordatu” (Sprawozdanie stenograficzne: 2. kadencja, 107. posiedzenie, 3. dzień, 16. punkt porządku dziennego). Niejako w odpowiedzi, w czasie posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektu ustawy o ratyfikacji konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską, w dniu 3 czerwca 1997 r. (a więc w czasie pielgrzymki papieża Jana Pawła II do Ojczyzny) posłanka Irena Lipowicz (UW) stwierdziła: „Byłoby przykładem szczególnej obłudy, o którą nie chciałabym podejrzewać strony rządowej, że w tej chwili, gdy konstytucja została przyjęta, będą wyciągane argumenty, co do których zapewniano nas, iż nie będą podnoszone. Zapewniano nas, że w ustawach okołokonkordatowych pewne szczegóły będą uregulowane inaczej, ale konkordat nie jest już sprzeczny z obowiązującą konstytucją” („Biuletyn”, nr 3656/II). Wobec stanowiska posłów lewicy w sprawie ratyfikacji konkordatu Prymas Polski kard. Józef Glemp powiedział: „Jest to ciągle niechęć ludzi niewierzących, którzy od wierzących chcą kompromisu, a sami nie potrafią się na niego zdobyć (…) wrogość tego ugrupowania wobec Kościoła jest ewidentna i żenująca wobec zapewnień o chęci kompromisu” („Biuletyn KAI” z 4 czerwca 1997 r., s. 5).

Deklaracja z 1997 r. nie ma mocy obowiązującej

Rząd, chcąc wprowadzić opinię publiczną w błąd, stwierdził, że Deklaracja została uzgodniona ze Stolicą Apostolską, i zaproponował, aby Sejm uchwalił ustawę ratyfikacyjną razem z dołączoną do niej Deklaracją, która po ratyfikacji konkordatu miałaby stanowić jego integralną część. Nuncjatura Apostolska w Polsce notyfikowała (przyjęła do wiadomości) przyjęcie tej Deklaracji, ale Stolica Apostolska nie wyraziła zgody na renegocjację umowy konkordatowej. Nie można więc utożsamiać „przyjęcia do wiadomości” z „wyrażeniem zgody” na zakomunikowane stanowisko. Aby Deklaracja z 15 kwietnia 1997 r. mogła zyskać moc obowiązującą, powinna być uzgodniona i podpisana przez układające się strony, tj. Polskę i Stolicę Apostolską, czyli Ministra Spraw Zagranicznych RP i Nuncjusza lub Sekretarza Stanu Stolicy Apostolskiej, a następnie ratyfikowana. W związku z tym, że Stolica Apostolska przyjęła do wiadomości stanowisko rządu, ale go nie podzieliła, istniała obawa, iż przyjęcie interpretacji niezgodnej z oczekiwaniami Stolicy Apostolskiej może doprowadzić do ratyfikacji konkordatu przez Prezydenta RP, a jej odrzucenia przez papieża (szerzej zob. Ekspertyza prof. Jerzego Wisłockiego dotycząca Deklaracji Rządu RP oraz projektów ustaw okołokonkordatowych, 23 maja 1997 r.).

Reasumując, należy stwierdzić, że Deklaracja Rządu RP z 15 kwietnia 1997 r. nie miała, nie ma i nie może mieć żadnej mocy obowiązującej, ponieważ nie została zaakceptowana przez układające się strony, a także nie została promulgowana w Dzienniku Ustaw i „Acta Apostolicae Sedis” zgodnie z przepisami prawa. Była tylko przejawem braku woli politycznej do normalizacji stosunków Kościół – Państwo i chęcią uczynienia z równorzędnego podmiotu prawa na forum międzynarodowym, jakim jest Stolica Apostolska, petenta, a nie partnera do dyskusji, otwartego dialogu i zdrowego współdziałania dla dobra wspólnego. Jednostronna Deklaracja Rządu RP, która nie była ani uzgodniona, ani podpisana, ani promulgowana, nie jest żadnym źródłem prawa ani nawet instrukcją służącą do interpretacji konkordatu, a zwłaszcza jego art. 22 ust. 2.