Efektem nieokreśloności prawa polskiego jest powolne przesuwanie się naszego systemu w kierunku systemu prawa sędziów, tyle że bałagan w prawie generuje również bałagan w orzecznictwie, które bywa skrajnie różne na obszarze tej samej apelacji, ba, nawet w tym samym okręgu.

Przykłady efektów nieokreśloności prawa

Przed 4 laty Sąd Okręgowy w Lublinie rozpatrując protest wyborczy unieważnił wybory na wójta w jednej z gmin lubelskich. Sąd zakwestionował w uzasadnieniu swego orzeczenia możliwość dopisywania wyborców do spisu wyborców pomiędzy pierwszą i drugą turą wyborów, argumentując, iż stanowi to naruszenie zasady równości wyborów, a poza wszystkim prowadzi do patologii i pogwałcenia demokracji. W wielu bowiem miejscach pomiędzy pierwszą i drugą turą kampania, jak argumentuje sąd, sprowadza się w szczególności do zorganizowania „akcji przesiedleńczej”: im więcej znajomych i krewnych wójt dopisze do spisu wyborców, fałszywie przyjmując, iż gmina staje się ich miejscem zamieszkania, tym większe jego szanse na zwycięstwo.

Po 4 latach Sąd Okręgowy w Radomiu (obszar tej samej apelacji lubelskiej) rozpatrując identyczny stan faktyczny, zaistniały w jednej z radomskich gmin (wójt wygrał dwoma głosami, dopisując wcześniej do spisu aż 102 osoby) i orzekając w tym samym stanie prawnym stwierdził, iż nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa, w szczególności zasady równości wyborów, a obywatele mają prawo do migracji i prawo do głosu w nowym miejscu zamieszkania również wówczas, gdy dzieje się to pomiędzy pierwszą i drugą turą wyborów (sąd nie wziął pod uwagę faktu, iż tacy wyborcy wpływają na obsadę urzędów w dwóch gminach w tych samych wyborach).

To w końcu można, czy nie można dopisywać wyborców do spisu między pierwszą i drugą turą wyborów na wójta, burmistrza i prezydenta miasta? Co ma zrobić wójt tej czy innej gminy za 4 lata? Dopisać wyborcę, czy odmówić mu? Czy ma jakąkolwiek pewność, że działa zgodnie z prawem i nie narazi się na zarzut, który może skutecznie unieważnić wybory? Nie, takiej pewności nie ma.

To tylko przykład pokazujący kompletną niedookreśloność polskiego prawa. Pikanterii dodaje fakt, że w tym samym miesiącu Sejm RP uchwalił nowy akt prawny, Kodeks Wyborczy, w którym mógł wypełnić lukę prostym przepisem o np. następującym brzmieniu: „Czynne prawo wyborcze w drugiej turze wyborów mają wyłącznie ci wyborcy, którzy wpisani byli do spisu wyborców tej gminy przed pierwszą turą wyborów”. I sprawa byłaby jasna. Sejm jednak o tym zapomniał, choć tak, jak 4 lata temu, i w tym roku sądy rozpatrują kilkanaście spraw w całej Polsce badając takie same okoliczności, dokonując kolejnych interpretacji tego samego prawa i wypełniając tę samą lukę w prawie – na różny sposób.

Niestety takie przykłady można mnożyć w nieskończoność. Skąd się bierze ten bałagan? Jaka jest jego przyczyna? Jest ich kilka: nieprzestrzeganie standardów państwa prawa, europejska moda na reglamentację prawną wszelkich aspektów życia społecznego, kiepskie procedury uchwalania prawa i kontroli jego jakości.

Określoność prawa, a „rządy prawa”

W doktrynie i orzecznictwie (zwłaszcza Trybunału Konstytucyjnego) nie ma sporów co do tego, że jakość prawa ma kapitalne znaczenie dla rządów prawa – „rządzić” może tylko takie prawo, które wydawane jest z poszanowaniem określonych w orzecznictwie TK tzw. zasad przyzwoitej legislacji i jest dookreślone. Właściwie ustanowione i hierarchicznie uporządkowane prawo tylko wtedy będzie mogło być faktycznie przestrzegane, gdy realizować będzie swą podstawową funkcję regulatora relacji międzyludzkich. Regulacja ta ma zaś miejsce tylko wówczas, kiedy jest pewna – w myśl rzymskiej paremii: ubi ius incertum ibi ius nullum [niepewna regulacja prawna nie jest żadnym prawem]. Dlatego też prawo stanowione w państwie prawa musi mieć postać reguł o cechach z jednej strony generalności i abstrakcyjności, z drugiej – jasności i jednoznaczności.

Te cechy prawa składają się na sformułowaną przez doktrynę i orzecznictwo TK zasadę określoności prawa. Stanowienie prawa sformułowanego w sposób niejasny, niejednoznaczny, prawa epizodycznego, winno być odczytywane jako pogwałcenie zasady praworządności. W analogiczny sposób należy traktować częstą zmianę prawa, która powoduje, że przestaje ono być prawem pewnym, a w konsekwencji prawem jako takim. Przepisy prawa muszą być formułowane w taki sposób, aby adresat mógł łatwo określić konsekwencje swego postępowania. Ustawodawca powinien zatem stosować sformułowania w miarę możliwości powszechnie używane, proste w swej wymowie. Bezwzględność jednak tego nakazu zależy od dziedziny prawa. W prawie karnym jest on egzekwowany w sposób absolutny. Natomiast w dziedzinach, w których regulacje prawne są skomplikowane i techniczne (np. radiofonia i telewizja) wymagania określoności prawa są z natury rzeczy mniejsze. W każdej jednak dziedzinie prawnej należy przestrzegać zasady, aby prawa stanowione były, na ile to tylko możliwe, jasne czyli określone. Używanie w przepisach prawa sformułowań niejasnych, niejednoznacznych, powinno być uznane za naruszenie zasady państwa prawa.

 

 

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że pewność prawa oznacza ochronę przed bezprawnymi działaniami innych podmiotów prawa oraz zabezpieczenie przed arbitralnymi działaniami organów państwa. Wytwarza wśród członków danej społeczności zaufanie do prawa, daje możliwość przewidywania zachowania innych podmiotów prawa. Pewność prawa chroni jednostkę przed samowolą działania organów państwowych. Jest konieczna dla urzeczywistnienia podstawowej wartości formalnego państwa prawa, jaką jest bezpieczeństwo prawne (bezpieczeństwo samego prawa). By stało się ono rzeczywistością, spełnione muszą być właśnie powyższe warunki: prawo ma być jasne, jednoznaczne i nie ulegać częstym zmianom. Nie chodzi tu oczywiście o to, by prawo w ogóle się nie zmieniało. Jako regulator relacji międzyludzkich musi ewoluować, tak jak ewolucji podlega przecież dynamiczne ludzkie życie. Wymóg niezmienności prawa nakłada jednak na ustawodawcę obowiązek roztropnego i wyważonego tworzenia norm, tak by ich ostateczny kształt najlepiej jak to możliwe odpowiadał potrzebom ich adresatów. Tylko wtedy bowiem norm takich nie trzeba będzie w krótkiej perspektywie czasowej zmieniać i zastępować innymi.

Problematyce pewności prawa poświęca się jednak w naszej literaturze stosunkowo niewiele miejsca. Tymczasem, jak wskazuje J. Nowacki, w literaturze obcej problematyka ta jest częściej dostrzegana, a przez niektórych autorów traktowana nawet jako wartość wysokiego rzędu, wartość, której urzeczywistnianie jest zasadniczym celem prawa pozytywnego. Jak podkreśla: „Ze stanowiska pewności prawa […] doniosłą wagę posiada moment zaufania obywateli do prawa obowiązującego, zaufania, że obowiązujący porządek prawny będzie realizowany […], że porządek ten nie będzie nieoczekiwanie w ten sposób zmieniony, iż dotknie on ujemnymi skutkami (ujemnymi – w porównaniu ze skutkami dotychczas przez prawo przewidywanymi) te zachowania się, które miały miejsce w przeszłości”^[1]. Zaufanie obywateli do prawa oznacza zatem pewną prawidłowość kultury prawnej sprowadzającej się do tego, iż obywatele szanują prawo, jest podstawą „miarodajnych prognoz w życiu zbiorowym i jednostkowym”, a zatem jest stabilne (pewne).

Z perspektywy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego zagadnieniem podstawowej wagi staje się zakaz retroakcji i niewątpliwie ściśle powiązana z nim, czy wręcz wynikająca z tego zakazu, ochrona praw słusznie nabytych. Są to zagadnienia tak fundamentalne, że bez wątpienia mogą być określane mianem conditio sine qua non bezpieczeństwa prawnego. Niewątpliwie pewność prawa byłaby przekreślona wówczas, gdyby nowo ustanowionemu prawu nadana była wsteczna moc obowiązująca, albo też, gdyby organy stosujące prawo w ten sposób zastosowały jakieś jego postanowienia, jak gdyby miały one wsteczną moc obowiązującą. Dlatego też właśnie z punktu widzenia pewności prawa można w pełni zrozumieć zasadność istnienia zasady lex retro non agit [prawo nie działa wstecz], „jej znaczenie w poszczególnych systemach prawa, zakres stosowania się do niej, stopień jej poszanowania itd.”^[2].

Istotą zakazu retroakcji jest zatem to, że reguły prawa mają obowiązywać pro futuro, a więc skutki prawne mają być wiązane z faktami, które zajdą w czasie obowiązywania danej reguły. O odpowiedzialności osób fizycznych i prawnych można mówić jedynie w razie naruszenia normy prawnej obiektywnie istniejącej w czasie składania oświadczenia woli czy podejmowania innych czynności, a nie normy sformułowanej później, której we wspomnianym czasie nikt nie znał. Dopuszcza się jedynie, w drodze wyjątku, stanowienie norm działających wstecz tylko wtedy, gdy takie działanie stwarza obywatelom lub innym podmiotom korzystniejsze niż dotychczas sytuacje prawne – lex severior retro non agit [prawo surowsze nie działa wstecz].

Zakaz retroakcji nie ma zatem charakteru absolutnego – zależy to przede wszystkim od dziedziny prawa. I tak np. w prawie karnym jest to zakaz bezwzględny, wyrażony bezpośrednio w nowej ustawie zasadniczej w art. 42 ust. 1. Wyjątkiem jest jedynie czyn, który w momencie popełniania stanowiłby przestępstwo w myśl przepisów prawa międzynarodowego. W prawie finansowym jest on traktowany z równie dużą bezwzględnością. Inaczej rzecz się ma w przypadku prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, gdzie stosowane są łagodniejsze kryteria. Tak czy inaczej, zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i Sąd Najwyższy wskazują wyraźnie, że moc wsteczna może być nadana przepisowi tylko w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, dlatego, że zakaz retroakcji ma charakter kardynalny i stanowi „kanon podstawowych dyrektyw państwa prawnego”.

Jednym z najważniejszych efektów realnego funkcjonowania zakazu retroakcji jest ochrona praw nabytych, czyli taka prawidłowość, wedle której raz uzyskane prawo nie może być odebrane lub w niekorzystny sposób zmodyfikowane. Jednakże ochroną objęte są tylko te prawa, które zostały słusznie nabyte. Pozostałe ustawodawca może odebrać lub ograniczyć. TK wskazywał także na możliwość sytuacji, w których niezbędna może okazać się ingerencja w prawa nawet słusznie nabyte. Przesłanką takiej ingerencji może być np. konieczność gospodarcza polegająca na niebezpieczeństwie załamania się budżetu państwa. Wtedy możliwa byłaby ingerencja w prawa słusznie nabyte na zasadzie ograniczenia waloryzacji rent i emerytur, zamrożenia wynagrodzeń sfery budżetowej itp.

 

 

Ochrona praw nabytych obejmuje również tzw. ekspektatywy, czyli sytuacje gwarancji nabycia określonego prawa po spełnieniu określonych warunków – np. prawo do emerytury. TK stwierdził, że ochrona ekspektatyw jest jednak nieco słabsza od ochrony praw już nabytych i ogranicza się do ekspektatyw już maksymalnie ukształtowanych, czyli takich sytuacji, w których spełniono wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia określonego prawa. Taka regulacja ma zasadnicze znaczenie w przypadku prawa z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Norma prawna stanowiona jest przez prawodawcę po to, by zrealizować konkretny cel przed nią stawiany. Tym samym norma ta zawiera środek, bądź zespół środków, przy pomocy których cel ten jest realizowany. I tu pojawia się kolejny wymóg wobec państwa prawa: cel zakładany przez prawodawcę może być osiągany tylko przy pomocy adekwatnych (proporcjonalnych) do niego środków przewidzianych w stanowionej przez niego normie prawnej.

Zgodnie z zasadą proporcjonalności (miarkowania) konieczne jest zatem zachowanie właściwej relacji między założonym celem działania, a zastosowanymi dla realizacji tego celu środkami. Wybrane do zastosowania środki muszą pozostawać w rozsądnej relacji do zamierzeń, ustawodawca ma zatem obowiązek zastosowania możliwie najłagodniejszego środka, niezbędnego do realizacji obranego, konkretnego celu. Adekwatnie do tego brzmi teza, zgodnie z którą w państwie prawa cel nie uświęca środków, celowość powinna być podporządkowana słuszności, zaś racja stanu racji prawa^[3].  

W polskiej konstytucji wymóg proporcjonalności, poza jego bezpośrednim wynikaniem z wyartykułowanej w art. 2 konstytucji zasady państwa prawa, zapisany został w szczególności w art. 31 ust. 3. Zgodnie z ustanowioną tam normą ingerencje ustawodawcy w sferę wolności jednostki są dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia lub moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Kolejną zasadą przyzwoitej legislacji jest ustanowienie odpowiedniego okresu vacatio legis, czyli czasu „spoczywania” prawa, okresu dostosowawczego koniecznego przy wprowadzaniu w życie nowych rozwiązań prawnych. W stosunku do ustawy okres ten wynosi co do zasady 14 dni. Przepisy ustawowe, jak i orzecznictwo TK dopuszczają jednak możliwość skrócenia tego 14-dniowego okresu, ale tylko w wyjątkowych przypadkach, tzn. tylko wtedy, gdy przemawiają za tym bardzo istotne okoliczności, lub gdy istota nowych przepisów jest taka, że nie wymagają one takiego okresu dostosowawczego. Ten wyjątek nie obejmuje jednak przypadków, w których nowe przepisy prawne kierowane są przede wszystkim do obywateli. Zawsze w takiej sytuacji wymagane jest odpowiednie, co najmniej 14-dniowe vacatio legis. TK stwierdził także, że w przypadku gdy nowe przepisy dotyczą podatków, działalności gospodarczej, czy też innej ważnej dla obywateli dziedziny, okres dwutygodniowy może okazać się zbyt krótki. Wtedy obowiązkiem ustawodawcy jest ustanowienie odpowiednio dłuższego okresu dostosowawczego. Zbyt krótkie vacatio legis będzie więc pogwałceniem zasad praworządności, a tym samym może stanowić podstawę do stwierdzenia sprzeczności aktu normatywnego z konstytucyjną zasadą państwa prawa.

Omnipotencja złego prawa

Brak respektu dla powyższych zasad przyzwoitej legislacji – zwłaszcza zaś dla określoności prawa i jego proporcjonalności – prowadzi do legislacyjnego bałaganu. Na to nakłada się europejska „moda” totalnej reglamentacji prawnej. Posłowie, miast zajmować się racjonalną nowelizacją podstawowych aktów prawnych, takich jak choćby przywoływane na wstępie prawo wyborcze, zajmują się w sejmowej komisji do spraw Unii Europejskiej np. „projektem rozporządzenia Rady ujednolicającym ustawodawstwo państw członkowskich w zakresie siedzeń w ciągnikach kołowych rolniczych lub leśnych”… To nie żart, tak naprawdę jest.

W ten sposób dochodzi do tego, iż sejm staje się fabryką prawnych bubli, ogrom przepisów generuje bowiem ich kiepską jakość. I tak powstaje błędne koło – przepisy są złe, więc się je szybko i często „poprawia”, efektem są kolejne wadliwe regulacje itd. I tak w 2010 r. sejm uchwalił 232 ustawy, z czego 179 to nowelizacje. Daje to łącznie 18 tys. stron aktów prawnych (licząc w tym także rozporządzenia i umowy międzynarodowe). Czy na pewno potrzeba nam tego aż tyle? Patrząc na sprawy, którymi zajmuje się sejm i sposób ich regulowania, można śmiało odpowiedzieć, że nie.

Przemysław Czarnek - Doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego KUL, wykładowca Instytutu Edukacji Narodowej.