Prawo czy śmietnik bezprawia?

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że pewność prawa oznacza ochronę przed bezprawnymi działaniami innych podmiotów prawa oraz zabezpieczenie przed arbitralnymi działaniami organów państwa. Wytwarza wśród członków danej społeczności zaufanie do prawa, daje możliwość przewidywania zachowania innych podmiotów prawa. Pewność prawa chroni jednostkę przed samowolą działania organów państwowych. Jest konieczna dla urzeczywistnienia podstawowej wartości formalnego państwa prawa, jaką jest bezpieczeństwo prawne (bezpieczeństwo samego prawa). By stało się ono rzeczywistością, spełnione muszą być właśnie powyższe warunki: prawo ma być jasne, jednoznaczne i nie ulegać częstym zmianom. Nie chodzi tu oczywiście o to, by prawo w ogóle się nie zmieniało. Jako regulator relacji międzyludzkich musi ewoluować, tak jak ewolucji podlega przecież dynamiczne ludzkie życie. Wymóg niezmienności prawa nakłada jednak na ustawodawcę obowiązek roztropnego i wyważonego tworzenia norm, tak by ich ostateczny kształt najlepiej jak to możliwe odpowiadał potrzebom ich adresatów. Tylko wtedy bowiem norm takich nie trzeba będzie w krótkiej perspektywie czasowej zmieniać i zastępować innymi.

Problematyce pewności prawa poświęca się jednak w naszej literaturze stosunkowo niewiele miejsca. Tymczasem, jak wskazuje J. Nowacki, w literaturze obcej problematyka ta jest częściej dostrzegana, a przez niektórych autorów traktowana nawet jako wartość wysokiego rzędu, wartość, której urzeczywistnianie jest zasadniczym celem prawa pozytywnego. Jak podkreśla: „Ze stanowiska pewności prawa […] doniosłą wagę posiada moment zaufania obywateli do prawa obowiązującego, zaufania, że obowiązujący porządek prawny będzie realizowany […], że porządek ten nie będzie nieoczekiwanie w ten sposób zmieniony, iż dotknie on ujemnymi skutkami (ujemnymi – w porównaniu ze skutkami dotychczas przez prawo przewidywanymi) te zachowania się, które miały miejsce w przeszłości”^[1]. Zaufanie obywateli do prawa oznacza zatem pewną prawidłowość kultury prawnej sprowadzającej się do tego, iż obywatele szanują prawo, jest podstawą „miarodajnych prognoz w życiu zbiorowym i jednostkowym”, a zatem jest stabilne (pewne).

Z perspektywy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego zagadnieniem podstawowej wagi staje się zakaz retroakcji i niewątpliwie ściśle powiązana z nim, czy wręcz wynikająca z tego zakazu, ochrona praw słusznie nabytych. Są to zagadnienia tak fundamentalne, że bez wątpienia mogą być określane mianem conditio sine qua non bezpieczeństwa prawnego. Niewątpliwie pewność prawa byłaby przekreślona wówczas, gdyby nowo ustanowionemu prawu nadana była wsteczna moc obowiązująca, albo też, gdyby organy stosujące prawo w ten sposób zastosowały jakieś jego postanowienia, jak gdyby miały one wsteczną moc obowiązującą. Dlatego też właśnie z punktu widzenia pewności prawa można w pełni zrozumieć zasadność istnienia zasady lex retro non agit [prawo nie działa wstecz], „jej znaczenie w poszczególnych systemach prawa, zakres stosowania się do niej, stopień jej poszanowania itd.”^[2].

Istotą zakazu retroakcji jest zatem to, że reguły prawa mają obowiązywać pro futuro, a więc skutki prawne mają być wiązane z faktami, które zajdą w czasie obowiązywania danej reguły. O odpowiedzialności osób fizycznych i prawnych można mówić jedynie w razie naruszenia normy prawnej obiektywnie istniejącej w czasie składania oświadczenia woli czy podejmowania innych czynności, a nie normy sformułowanej później, której we wspomnianym czasie nikt nie znał. Dopuszcza się jedynie, w drodze wyjątku, stanowienie norm działających wstecz tylko wtedy, gdy takie działanie stwarza obywatelom lub innym podmiotom korzystniejsze niż dotychczas sytuacje prawne – lex severior retro non agit [prawo surowsze nie działa wstecz].

Zakaz retroakcji nie ma zatem charakteru absolutnego – zależy to przede wszystkim od dziedziny prawa. I tak np. w prawie karnym jest to zakaz bezwzględny, wyrażony bezpośrednio w nowej ustawie zasadniczej w art. 42 ust. 1. Wyjątkiem jest jedynie czyn, który w momencie popełniania stanowiłby przestępstwo w myśl przepisów prawa międzynarodowego. W prawie finansowym jest on traktowany z równie dużą bezwzględnością. Inaczej rzecz się ma w przypadku prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, gdzie stosowane są łagodniejsze kryteria. Tak czy inaczej, zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i Sąd Najwyższy wskazują wyraźnie, że moc wsteczna może być nadana przepisowi tylko w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, dlatego, że zakaz retroakcji ma charakter kardynalny i stanowi „kanon podstawowych dyrektyw państwa prawnego”.

Jednym z najważniejszych efektów realnego funkcjonowania zakazu retroakcji jest ochrona praw nabytych, czyli taka prawidłowość, wedle której raz uzyskane prawo nie może być odebrane lub w niekorzystny sposób zmodyfikowane. Jednakże ochroną objęte są tylko te prawa, które zostały słusznie nabyte. Pozostałe ustawodawca może odebrać lub ograniczyć. TK wskazywał także na możliwość sytuacji, w których niezbędna może okazać się ingerencja w prawa nawet słusznie nabyte. Przesłanką takiej ingerencji może być np. konieczność gospodarcza polegająca na niebezpieczeństwie załamania się budżetu państwa. Wtedy możliwa byłaby ingerencja w prawa słusznie nabyte na zasadzie ograniczenia waloryzacji rent i emerytur, zamrożenia wynagrodzeń sfery budżetowej itp.