Ile może prezydent?

Polityczne gruszki na wierzbie były, są i pewnie zawsze już będą – taki jest wątpliwy urok wszystkich kampanii wyborczych. Podobnie wygląda tegoroczna kampania prezydencka w Polsce. Wszyscy kandydaci – nie wyłączając urzędującego obecnie prezydenta – prześcigają się w składaniu księżycowych obietnic, niemających wielkiego pokrycia w rzeczywistych, konstytucyjnych uprawnieniach głowy naszego państwa. Ile więc owa głowa państwa tak naprawdę może?

Nie tylko żyrandol

„Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej” – głosi Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. Brzmi mocno? Tak naprawdę mocniej, niż wygląda to w rzeczywistości. Dopracowaliśmy się bowiem w Polsce sytemu, który politolodzy i konstytucjonaliści określają niekiedy mianem hybrydowego lub mieszanego. Jest on na swój sposób unikalny w skali świata, choć pewne podobieństwa rozwiązań możemy znaleźć m.in. we Włoszech, w krajach skandynawskich, w Czechach i na Węgrzech.

Nasza ustawa zasadnicza poświęca cały duży rozdział urzędowi prezydenta, wyliczając liczne jego kompetencje i uprawnienia, ale w wielu przypadkach są one sformułowane zbyt ogólnie, a granice między urzędem prezydenckim i głównym organem władzy wykonawczej, czyli Radą Ministrów, nie zawsze są wytyczone jasno i przejrzyście. Z definicji, główna rola prezydenta polega jednak na czuwaniu nad przestrzeganiem konstytucji, staniu na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz dbaniu o nienaruszalność i niepodzielność jego terytorium. W tym znaczeniu jest on formalną głową państwa, numerem jeden w piramidzie republikańskiej władzy. W przeciwieństwie jednak do np. królowej brytyjskiej polski prezydent ma zdecydowane więcej uprawnień i nie ogranicza się tylko do funkcji reprezentacyjnych i roli „strażnika żyrandola”. Z założenia ma być kimś na kształt zwornika, łączącego wszystkie siły polityczne i społeczne w kraju, a zarazem niezależnym arbitrem, stojącym ponad sporami partyjnymi i dbającym jedynie o interes narodowy i sprawne funkcjonowanie pozostałych władz w państwie. Tyle teoria, w praktyce wygląda to jednak różnie.

Obowiązująca konstytucja zalicza urząd prezydenta do organów władzy wykonawczej (obok Rady Ministrów), jednak nadaje mu także prawo inicjatywy ustawodawczej oraz pewne uprawnienia kontrolne. Prezydent ma m. in. prawo do przedłożenia projektu dowolnej ustawy oraz zgłaszania poprawek do już istniejących projektów ustaw, jednak nie ma on żadnej gwarancji, że zostaną one uchwalone, bo do tego potrzebna jest już oczywiście odpowiednia większość parlamentarna. Niezwykle silnym orężem w prezydenckich rękach jest natomiast prawo weta ustawodawczego. Teoretycznie głowa państwa może zakwestionować każdą uchwaloną przez parlament ustawę (poza ustawą budżetową), natomiast Sejm, aby odrzucić prezydenckie weto, potrzebuje większości kwalifikowanej trzech piątych głosów w obecności połowy ustawowej liczby posłów.

Praktyka pokazuje jednak, że prezydent znacznie częściej korzysta z innego ze swoich kontrolnych uprawnień, czyli z prawa do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności ustawy z konstytucją. Do tego dochodzi także cała gama dodatkowych kompetencji, które w rękach sprawnego i ambitnego polityka mogą stać się silną bronią, m.in. prawo wystąpienia z wnioskiem do Sejmu o pociągnięcie członka Rady Ministrów do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu czy możliwość wnioskowania o przeprowadzenie kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli.

Te wszystkie uprawnienia mają jednak głównie charakter „negatywny”. Prezydentowi znacznie trudniej jest coś samodzielnie wykreować – zasadniczo bowiem prowadzenie bieżącej polityki pozostawione jest przez twórców konstytucji w rękach rządu – natomiast bez trudu może on pełnić, w zależności od przyświecających mu intencji, rolę hamulcowego lub skutecznego destruktora.

Syndrom lizbońskiego krzesła

Tradycyjnie konstytucja przyznaje natomiast prezydentowi pewne uprawnienia w kwestiach dotyczących obronności i polityki zagranicznej. Nie są one co prawda tak duże jak w czasach prezydentury Lecha Wałęsy i częściowo Aleksandra Kwaśniewskiego. Obowiązująca wówczas Mała Konstytucja z 1992 r. przewidywała istnienie trzech „resortów prezydenckich” – MON, MSW i MSZ – przy obsadzie których premier miał obowiązek zasięgnięcia opinii prezydenta.

Nadal jednak głowa państwa ma w tych dziedzinach sporo do powiedzenia. Na oficjalnej stronie urzędu Prezydenta RP możemy przeczytać: „Prezydent jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że Prezydent, jako reprezentant Rzeczypospolitej, uosabia państwo na arenie międzynarodowej, szczególnie w kontaktach z innymi państwami oraz organizacjami międzynarodowymi jak Wspólnoty Europejskie, NATO czy ONZ”. A więc mimo że polityką zagraniczną bezpośrednio kierują premier i szef MSZ to prezydent jest kimś w rodzaju drugiego pilota. Oprócz funkcji reprezentacyjnych zatwierdza i wypowiada umowy międzynarodowe, podpisuje traktaty międzynarodowe (za zgodą Sejmu bądź prezesa Rady Ministrów), a jednocześnie bez jego zgody nie można ratyfikować niektórych umów przyjętych przez rząd. Tak naprawdę więc nie ma w Polsce wyznaczonych jasnych i przejrzystych linii podziału kompetencji w sprawach zagranicznych. A już na pewno nie jest nim konstytucyjny zapis, który stwierdza, że „w reprezentowaniu Polski na arenie międzynarodowej i kreowaniu polityki zagranicznej Prezydent współdziała z Prezesem Rady Ministrów i ministrem spraw zagranicznych”. To raczej tylko gmatwa sytuację.

Teoretycznie podobna kolizja uprawnień możliwa jest także w dziedzinie polityki obronnej, bowiem, zgodnie z konstytucją, prezydent jest także najwyższym zwierzchnikiem sił zbrojnych. Jednak tutaj ustawa zasadnicza zawiera bardziej jasne doprecyzowanie, stanowiąc, że w czasie pokoju prezydent sprawuje zwierzchnictwo nad wojskiem za pośrednictwem ministra obrony narodowej. I to raczej po prostu pewien dobry zwyczaj polityczny sprawia, że prezydencki głos w sprawach obronności jest wysłuchiwany zwykle z większą uwagą.

Prezydent może mniej

Pozostałe uprawnienia prezydenta RP mają już charakter bardziej symboliczny. Powołuje on premiera i członków Rady Ministrów oraz większość szefów urzędów państwowych, m.in. prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego, jednak nie on jest autorem tych nominacji, a jedynie je oficjalnie potwierdza. Do tego dochodzą uprawnienia „żyrandolowe”, tj. nadawanie obywatelstwa polskiego, orderów i odznaczeń, tytułów naukowych, korzystanie z prawa łaski czy przyjmowanie listów uwierzytelniających przedstawicieli dyplomatycznych innych państw.

Krytycy obecnego modelu podziału władzy w Polsce, który zaliczany jest do systemów parlamentarno-gabinetowych wskazują, że prezydent dysponuje dziś za mocnym mandatem w stosunku do posiadanych uprawnień. Skoro bowiem wybierany jest przez naród w wyborach powszechnych, ma teoretycznie silniejszą i mocniejszą pozycję niż premier czy członkowie Rady Ministrów. W rzeczywistości jednak może mniej. Stąd też coraz częstsze głosy postulujące konieczność zmiany obecnej sytuacji. Możliwości są dwie: albo idziemy w kierunku systemu kanclerskiego, tak jak w przypadku Niemiec czy częściowo Włoch – i wtedy rola prezydenta ogranicza się jedynie do pełnienia funkcji reprezentacyjnych, a on sam jest wybierany nie przez społeczeństwo, ale przez parlament – bądź też w kierunku francuskim (system półprezydencki) lub nawet amerykańskim (system prezydencki), gdzie prezydent jest rzeczywiście osobą numer jeden w państwie i stoi faktycznie na czele rządu.

I prędzej czy później na któreś z tych rozwiązań trzeba będzie się zdecydować. Bo dziś wygląda to tak, że prezydent ma niewiele faktycznych konstruktywnych uprawnień, ale jednocześnie na tyle dużo, aby móc prowadzić samodzielną politykę grania na nosie rządowi.